Membaca “Deep State” dalam Birokrasi

Pernyataan seorang menteri nan mengaku menemukan “deep state” di dalam institusinya semestinya tidak dibaca sebagai sensasi politik semata. Di kembali ungkapan itu, terselip kegelisahan nan lebih dalam: gimana mungkin seorang ketua umum justru berhadapan dengan kekuatan nan terasa tak sepenuhnya berada dalam kendalinya sendiri? Bagaimana mungkin ada pejabat yang, dalam istilahnya, terasa “kebal” dan tidak lagi tunduk pada otoritas nan sah?

Di titik ini, pertanyaan nan lebih krusial bukanlah apakah “deep state” itu betul-betul ada dalam makna harfiah, melainkan: apa nan sebenarnya sedang kita lihat ketika seorang menteri merasa berhadapan dengan kekuasaan nan tak kasat mata di dalam organisasinya sendiri?

Tulisan ini berangkat dari kepercayaan sederhana: kejadian nan disebut “deep state” itu bukanlah persekongkolan besar nan terorganisasi rapi, melainkan refleksi dari sesuatu nan jauh lebih dekat dan lebih nyata—yakni menguatnya jaringan kekuasaan informal dalam tubuh birokrasi.

Antara Konsep dan Realitas

Dalam literatur politik, istilah “deep state” kerap merujuk pada jaringan tersembunyi dalam negara nan bekerja di luar kontrol demokratis. Namun, jika kita memindahkannya secara mentah ke konteks Indonesia, kita berisiko salah membaca gejala.

Indonesia tidak menunjukkan karakter adanya satu entitas rahasia nan terpusat dan mengendalikan negara dari kembali layar. nan justru tampak adalah sesuatu nan lebih subtil namun lebih mengakar: jejaring kekuasaan informal nan terfragmentasi, tersebar, dan sering kali beraksi melalui relasi personal, loyalitas, serta kepentingan bersama.

Dalam kajian pengetahuan politik, kejadian ini lebih tepat dijelaskan melalui konsep informal institutions nan diperkenalkan oleh Gretchen Helmke dan Steven Levitsky, ialah aturan-aturan tidak tertulis nan dalam praktiknya justru lebih menentukan daripada patokan formal. Di sinilah negara formal—dengan segala regulasi, prosedur, dan struktur resminya—sering kali melangkah berdampingan, apalagi kalah dominan, dibanding “negara informal” nan hidup di dalamnya.

Jejak Kekuasaan nan Tak Tertulis

Jika kita menelusuri lebih jauh, ada setidaknya dua wajah utama dari kejadian nan oleh sebagian orang disebut sebagai “deep state” ini.

Pertama, patronase dalam pengisian jabatan. Secara formal, sistem merit telah diadopsi: seleksi terbuka, uji kompetensi, hingga sistem pertimbangan kinerja. Namun dalam praktik, proses tersebut tidak jarang menjadi sekadar ritual administratif. Keputusan akhir sering kali tetap ditentukan oleh kedekatan, loyalitas, alias kepercayaan personal.

Akibatnya, terbentuklah apa nan bisa disebut sebagai circle of power—lingkaran mini nan menguasai posisi strategis dalam suatu unit. Loyalitas bergeser dari lembaga kepada individu. Dalam situasi seperti ini, seorang ketua baru tidak betul-betul memulai dari nol; dia memasuki arena nan sudah mempunyai peta kekuasaan sendiri.

Kedua, otonomi liar dalam penerapan aturan. Birokrasi kita dikenal mempunyai izin nan relatif lengkap. Namun persoalan sesungguhnya terletak pada gimana patokan itu ditafsirkan dan dijalankan. Tidak jarang, unit-unit kerja mengembangkan standar operasionalnya sendiri nan secara lembut menyimpang dari kerangka nasional.

Michael Lipsky, melalui konsep street-level bureaucracy, menjelaskan gimana pelaksana kebijakan di lapangan mempunyai diskresi besar dalam menentukan gimana patokan diterjemahkan. Dalam konteks Indonesia, diskresi ini sering kali meluas menjadi ruang bagi pembentukan “aturan bayangan”—sebuah sistem nan secara umum tidak tertulis, tetapi secara praktis mengikat.

Mengapa Ini Terus Bertahan?

Pertanyaan berikutnya menjadi lebih mendasar: kenapa kejadian ini begitu persisten?

Salah satu jawabannya terletak pada kesenjangan antara reformasi umum dan realitas sosial birokrasi. Selama dua dasawarsa terakhir, reformasi birokrasi di Indonesia sangat menekankan pada pembenahan aturan, prosedur, dan struktur organisasi. Namun, seperti diingatkan oleh beragam studi tentang kapabilitas negara, perubahan institusional tidak cukup hanya menyentuh aspek formal; dia kudu menyentuh relasi kekuasaan nan hidup di dalamnya.

Ketika relasi tersebut tidak disentuh, maka nan terjadi adalah apa nan bisa disebut sebagai decoupling: patokan berubah, tetapi praktik tetap sama.

Faktor lain adalah lemahnya sistem pengawasan nan betul-betul independen. Pengawasan internal sering kali terjebak dalam relasi hierarkis nan sama dengan objek nan diawasi. Sementara itu, pengawasan eksternal belum sepenuhnya bisa menembus kompleksitas jaringan informal nan ada.

Di atas semua itu, ada dimensi nan lebih kultural: budaya organisasi nan condong mempertahankan status quo. Dalam banyak kasus, jaringan internal tidak hanya berfaedah sebagai perangkat kekuasaan, tetapi juga sebagai sistem perlindungan bersama. Ia menciptakan rasa aman, apalagi solidaritas—meskipun sering kali dengan mengorbankan prinsip akuntabilitas.

Dampak dari semua ini tidak bisa dianggap sepele. Ketika jaringan informal menjadi terlalu dominan, negara umum perlahan kehilangan cengkeramannya. Kebijakan nan dirancang dengan baik di tingkat pusat bisa berubah arah di tingkat implementasi. Reformasi nan tampak progresif di atas kertas bisa berakhir sebagai kosmetik.

Lebih jauh lagi, situasi ini berpotensi melahirkan krisis kepercayaan. Publik memandang negara sebagai entitas nan tidak konsisten—tegas dalam aturan, tetapi lentur dalam pelaksanaan. Dalam jangka panjang, ini menggerus legitimasi.

Di sinilah pernyataan tentang “deep state” menemukan relevansinya. Ia bukan sekadar istilah, melainkan simptom dari kegagalan nan lebih struktural.

Membongkar Bayangan, Menata Ulang Negara

Menghadapi kejadian ini, solusi tidak bisa lagi berakhir pada pembenahan prosedur. nan dibutuhkan adalah keberanian untuk menyentuh inti persoalan: struktur kekuasaan itu sendiri.

Pertama, transparansi kudu didorong hingga ke tingkat paling konkret—bukan hanya dalam corak laporan, tetapi dalam proses. Pengisian kedudukan perlu dibuka secara lebih luas agar publik dapat memandang bahwa merit betul-betul menjadi dasar utama, bukan sekadar formalitas.

Kedua, pengawasan kudu diperkuat dengan memastikan independensi dan perlindungan terhadap pihak-pihak nan berani mengungkap penyimpangan. Tanpa perlindungan, pendapat tentang pengawasan hanya bakal menjadi slogan.

Ketiga, rotasi kedudukan perlu dirancang bukan sekadar sebagai rutinitas administratif, tetapi sebagai strategi untuk memutus mata rantai kekuasaan nan terlalu terkonsentrasi dalam satu kelompok.

Keempat, digitalisasi sistem birokrasi kudu diarahkan untuk mengurangi ruang diskresi nan tidak perlu, sekaligus mempersempit celah bagi terbentuknya praktik-praktik informal nan menyimpang.

Pada akhirnya, pernyataan tentang “deep state” semestinya kita baca bukan sebagai tudingan, melainkan sebagai alarm. Ia mengingatkan bahwa di dalam tubuh negara, ada lapisan-lapisan kekuasaan nan tidak selalu terlihat, tetapi sangat menentukan.

Jika lapisan ini dibiarkan, maka nan terbentuk bukan sekadar birokrasi nan tidak efisien, melainkan sebuah negara bayangan—yang perlahan namun pasti menggerus otoritas negara itu sendiri.

Dan di situlah, sesungguhnya, persoalan itu bermula.