Komnas HAM dan Gagasan Dominis Litis

Salah satu capaian nan esensial dari proses reformasi konstitusi di Indonesia adalah penegasan secara definitif bahwa Indonesia merupakan negara hukum. Salah satu rinsip esensial dalam konsep negara norma adalah menempatkan perlindungan dan penegakan kewenangan asasi manusia (HAM) sebagai komponen nan tidak dapat dipisahkan. Penegasan tersebut kemudian tercermin dalam Pasal 28A hingga Pasal 28J Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI 1945), nan secara sistematis memuat agunan konstitusional atas hak-hak dasar penduduk negara.

Sebagai corak penerapan dari petunjuk konstitusi tersebut, negara kemudian mengeluarkan dua instrumen norma turunan, ialah Undang-Undang Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia (UU HAM) dan Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2000 tentang Pengadilan Hak Asasi Manusia (UU Pengadilan HAM), Kedua produk norma tersebut nan kemudian menjadi landasan normatif tanggung jawab negara dalam memastikan perlindungan, penghormatan, dan penegakan HAM di Indonesia.

Komnas HAM

Dalam rangka mewujudkan tanggung jawab negara seperti nan penulis paparkan di atas, negara membentuk Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (Komnas HAM) sebagai lembaga negara nan berkarakter independen dan mempunyai mandat konstitusional dalam menjalankan kegunaan perlindungan, penegakan, serta pemajuan HAM di Indonesia.

Komnas HAM, ditinjau dari tujuan, fungsi, dan kewenangan nan dimilikinya, dapat dikualifikasikan sebagai lembaga negara independen nan mempunyai constitutional importance. Meskipun dibentuk melalui Undang-Undang Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia, Komnas HAM menjalankan mandat konstitusional secara tidak langsung sebagai pelaksana norma-norma kewenangan asasi manusia nan dijamin dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Kedudukan ini menempatkan Komnas HAM sejajar secara fungsional dengan lembaga negara lain dalam kerangka checks and balances, meskipun berbeda dasar pembentukannya.

Konsep constitutional importance merujuk pada lembaga negara independen nan dibentuk untuk menjaga keberlakuan nilai-nilai konstitusi, khususnya perlindungan hak-hak konstitusional penduduk negara. Dalam negara norma dan kerakyatan konstitusional, agunan kewenangan asasi manusia merupakan komponen esensial konstitusi, sehingga kehadiran lembaga nan secara unik diberi mandat untuk mengawasi, melindungi, dan memajukan HAM menjadi suatu keniscayaan.

Dalam konteks ini, Komnas HAM berfaedah sebagai instrumen institusional negara untuk memastikan bahwa prinsip penghormatan, perlindungan, dan pemenuhan HAM tidak berakhir pada tataran normatif, melainkan terimplementasi dalam praktik penyelenggaraan negara.

Dari perspektif normatif, penguatan kedudukan Komnas HAM tidak dapat dilepaskan dari perkembangan norma HAM internasional nan menempatkan rumor HAM sebagai perhatian utama dalam hubungan internasional. Komitmen Indonesia terhadap beragam instrumen internasional HAM mendorong integrasi norma dan standar HAM dunia ke dalam sistem norma nasional.

Integrasi tersebut tercermin dalam kebijakan legislasi nasional nan memberikan ruang luas bagi pengakuan dan perlindungan HAM, dengan Komnas HAM sebagai lembaga nan diberi mandat untuk melaksanakan, mengawasi, dan menilai kepatuhan negara terhadap norma-norma tersebut sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 39 Tahun 1999.

Lebih lanjut, kedudukan Komnas HAM sebagai lembaga constitutional importance mempunyai relevansi nan sebanding dengan lembaga penegak norma dan lembaga independen lainnya, seperti kepolisian, kejaksaan, serta komisi-komisi negara independen.

Kesetaraan ini bukan dalam makna hierarkis, melainkan dalam derajat kepentingan konstitusionalnya untuk menjamin terlaksananya prinsip negara norma dan kerakyatan konstitusional. Keberadaan Komnas HAM berkontribusi secara signifikan dalam menjaga keseimbangan kekuasaan, mencegah penyalahgunaan wewenang, serta memperkuat perlindungan kewenangan asasi manusia sebagai kewenangan konstitusional penduduk negara.

Dalam kitab comparative constitutional law, sebagaimana dikemukakan oleh Tom Ginsburg, lembaga-lembaga nan mempunyai constitutional importance memainkan peran vital dalam menjaga stabilitas dan keberlanjutan pemerintahan demokratis. Lembaga-lembaga tersebut berfaedah untuk menjaga keseimbangan kekuasaan, menegakkan konstitusi, serta memberikan perlindungan efektif terhadap kewenangan asasi manusia.

Dalam konteks Indonesia, Komnas HAM dapat ditempatkan sejajar secara fungsional dengan lembaga independen lain seperti Komisi Pemilihan Umum, Komisi Yudisial, Ombudsman, dan Komisi Pemberantasan Korupsi, nan keseluruhannya berkedudukan sebagai penyangga konstitusional (constitutional safeguards) dalam sistem ketatanegaraan.

Dengan demikian, kedudukan Komnas HAM sebagai lembaga constitutional importance menegaskan perannya sebagai pelaksana mandat konstitusional di bagian kewenangan asasi manusia. Keberadaan dan independensinya menjadi prasyarat krusial bagi terwujudnya perlindungan HAM nan efektif serta bagi penguatan negara norma demokratis nan menjadikan konstitusi sebagai landasan utama penyelenggaraan kekuasaan negara.

Persoalan Kelembagaan dan Kewenangan Komnas HAM

Merujuk laporan-laporan Komisi Nasional Hak Asasi Manusia, terdapat tujuh belas kasus nan telah rampung diselidiki dan ditetapkan sebagai peristiwa dengan pelanggaran HAM berat. Dari kasus-kasus tersebut, empat di antaranya telah disidangkan ialah Kasus Tanjung Priok 1984, Timor Timur 1999, dan Abepura 2000, dan kasus Paniai 2004.

Sementara itu, tiga belas kasus lainnya mengalami stagnan di tahap investigasi oleh Kejaksaan Agung. Kasus kasus tersebut adalah: peristiwa 1965-1966; penembakan misterius 1982-1985; Talangsari 1989; Trisakti, Semanggi I dan II; peristiwa kerusuhan Mei 1998; penghilangan orang secara paksa 1997-1998; peristiwa Wasior 2001-2002; Wamena 2003; pembunuhan dukun santet 1998; Peristiwa Simpang KKA 1999; Jambu Keupok 2003; Rumah Geudong 1989-1998; dan Timang Gajah 2000-2003.

Seperti nan telah disebutkan sebelumnya, kewenangan Komnas HAM dalam konteks pelanggaran HAM berat adalah hanya sebatas melakukan penyelidikan. Dengan kewenangannya nan terbatas tersebut, Komnas HAM pada akhirnya tidak mempunyai pengaruh nan signifikan dalam penyelesaian pelanggaran HAM berat masa lalu. Hal tersebut bisa kita lihat dari adanya tiga belas kasus pelanggaran HAM berat nan sudah dilakukan penyelidikan oleh Komnas HAM, bakal tetapi hasil penyelidikan tersebut tidak ditindaklanjuti oleh Kejaksaan Agung untuk melakukan penyidikan.

Secara konkret, pada awal 2019, misalnya, pengembalian sembilan berkas hasil penyelidikan ke Komnas HAM oleh Kejaksaan (Terdiri dari berkas peristiwa 1965-1966, peristiwa Talangsari 1989, peristiwa penembakan misterius 1982-1985, peristiwa Trisakti, Semanggi I, dan Semanggi II, peristiwa kerusuhan Mei 1998, peristiwa penghilangan orang secara paksa 1997-1998, peristiwa Wasior Wamena 2001 dan 2003, peristiwa Simpang KKA Aceh 1999, peristiwa Rumah Geudong, dan Pos Sattis lain di Aceh) merupakan kejadian nan mengindikasikan support nan lemah itu.

Pasalnya, kendati Kejaksaan memang berkuasa mengembalikan berkas perkara dengan argumen nan berangkaian dengan kelengkapan berkas, pengembalian tersebut semestinya disertai dengan petunjuk mengenai hal-hal nan kudu dilengkapi. Tetapi, diterangkan oleh Ahmad Taufan Damanik (Ketua Komisi Nasional Hak Asasi Manusia 2017-2022) bahwa Kejaksaan tidak memberikan petunjuk apa pun atas kesembilan berkas tersebut. Padahal, masing-masing dari sembilan berkas itu merupakan hasil penyelidikan nan telah diselesaikan dan dilimpahkan ke Kejaksaan sejak 2002, 2016, dan 2017 silam guna ditindaklanjuti

Skema penyelesaian saat ini membikin terjadinya stagnan dalam penyelesaian pelanggaran HAM berat dan Komnas HAM nan semestinya menjadi sebagai lembaga independen perlindungan dan penegakan HAM tidak berkekuatan untuk mengupayakan agar dilakukannya investigasi oleh Kejaksaan Agung. Padahal, Komnas HAM sebagai Lembaga Independen dulunya dibentuk berasas telos untuk merestorasi kepercayaan publik pada negara dan untuk meningkatkan performa negara dalam melindungi HAM.

Namun, peran Komnas HAM tersebut tidak dapat dilepaskan dari keberadaan Kejaksaan Republik Indonesia. Betapa tidak, Kejaksaan berasas UU HAM merupakan representasi Pemerintah nan berkuasa menindaklanjuti rekomendasi hasil penyelidikan Komnas HAM. Di samping itu, diatur juga berasas UU Pengadilan HAM, investigasi dan penuntutan terhadap perkara pelanggaran berat HAM dilakukan oleh Jaksa Agung.

Dominis Litis

Secara etimologis, dominus litis berasal dari bahasa Latin nan berfaedah “tuan alias penguasa perkara”. Black's Law Dictionary mendefinisikannya sebagai pihak nan mempunyai otoritas pengambilan keputusan substantif dalam suatu gugatan, suatu peran nan secara konseptual dibedakan dari kegunaan penasihat norma alias advokat.

Konsep ini berakar pada tradisi norma Romawi nan menekankan adanya satu subjek norma nan memegang kendali utama atas proses litigasi, mulai dari inisiasi hingga eksekusi. Dalam perkembangan norma modern, M. Yahya Harahap menjelaskan bahwa dominus litis adalah pihak nan mempunyai legal standing dan interest tertinggi, sehingga berkuasa menentukan objek sengketa dan arah strategi penerapan norma dalam suatu perkara.

Asas tersebut secara otomatis menempatkan penuntut umum sebagai pengendali perkara. Dengan kata lain, keahlian untuk melanjutkan alias menghentikan penuntutan terhadap suatu perkara tindak pidana hasil investigasi (oleh penyidik) sepenuhnya merupakan kewenangan penuntut umum.

Kemudian, penuntut umum juga dapat menghentikan penuntutan dengan argumen tidak cukup bukti, peristiwa tersebut bukan tindak pidana, alias perkara tersebut ditutup demi hukum. Dominus litis, nan berfaedah 'jaksa' alias penguasa perkara, menunjukkan bahwa dalam proses peradilan pidana, jaksa mempunyai kewenangan untuk memutuskan apakah suatu perkara dapat diajukan ke pengadilan alias tidak.

Menurut Surachman, di beberapa negara seperti Jepang, Belanda, dan Prancis, kewenangan penuntutan merupakan monopoli jaksa. Di Indonesia, prinsip ini menjadi dasar pedoman bagi jaksa penuntut umum dalam menjalankan penuntutan. Prinsip dominus litis telah diakui secara universal dan tercantum dalam Pasal 2 Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan Republik Indonesia. Undang-undang ini menyatakan bahwa kejaksaan adalah lembaga pemerintahan nan melaksanakan kekuasaan negara di bagian penuntutan serta mempunyai kewenangan lain nan diberikan oleh undang undang, nan dijalankan secara independent.

Gagasan Dominis Litis pada Komnas HAM

Dominus litis pada Komnas HAM pada hakikatnya merupakan langkah konseptual untuk memperkuat keahlian Komnas HAM dalam mengendalikan proses HAM. Secara sederhana, pendapat ini memberikan Komnas HAM kendali penuh atas pelanggaran HAM dan HAM Berat sejak penyelidikan hingga penuntutan, sehingga nasib perkara tidak lagi berjuntai pada Kejaksaan Agung. Gagasan ini tidak dapat dilepaskan dari kebutuhan bakal dasar pembenar nan kokoh, baik secara normatif, teoretis, maupun institusional. Berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 50 Tahun 1993 tentang Komisi Nasional Hak Asasi Manusia juncto Undang-Undang Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia, ditegaskan bahwa pelembagaan Komnas HAM bermaksud untuk mengembangkan kondisi nan kondusif dan meningkatkan perlindungan terhadap HAM.

Kemudian, pendapat tersebut juga tidak lepas secara doktrinal dalam norma HAM universal, perlindungan terhadap kewenangan asasi manusia (protection to human rights) menuntut tindakan positif dari pemangku tanggungjawab alias negara (dutybearer) guna memastikan pelanggaran HAM tidak terjadi, dan andaikan pelanggaran tersebut tidak dapat dihindari, negara bertanggung jawab untuk memulihkan kerugian nan timbul. Manfred Nowak, dalam karyanya Introduction to the International Human Rights Regime, menegaskan bahwa tanggungjawab negara dalam kerangka to protect human rights mencakup tindakan proaktif untuk mencegah pelanggaran oleh pihak ketiga, menerapkan hukuman terhadap pelanggar, serta memulihkan hak-hak perseorangan maupun kolektif korban nan dirugikan.

Namun, dalam realitanya terdapat beberapa kasus pelanggaran HAM Seperti nan telah disebutkan sebelumnya, bisa kita lihat dari adanya tiga belas kasus pelanggaran HAM berat nan sudah dilakukan penyelidikan oleh Komnas HAM, bakal tetapi hasil penyelidikan tersebut tidak ditindaklanjuti oleh Kejaksaan Agung untuk melakukan investigasi lantaran kreasi kewenangan Komnas HAM dalam konteks pelanggaran HAM berat adalah hanya sebatas melakukan penyelidikan. Dengan kewenangannya nan terbatas tersebut, Komnas HAM pada akhirnya tidak mempunyai pengaruh nan signifikan dalam penyelesaian pelanggaran HAM berat masa lalu.

Gasasan Dominis litis pada Komnas HAM dapat dijadikan sebagai perangkat untuk mencapai tujuan mengembangkan kondisi nan kondusif dan meningkatkan perlindungan terhadap HAM, maka berikut penulis konkretkan gagasan dominis litis dengan tiga model implementasi.

1. Dominus Litis Parsial (Penyidikan ditambahkan)

   Komnas HAM diberi kewenangan penyelidikan dan penyidikan, sedangkan penuntutan tetap pada Kejaksaan.

2. Dominus Litis Penuh

   Komnas HAM mempunyai kewenangan penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan secara mandiri, dengan penuntut umum unik HAM nan berlindung di bawah Komnas HAM.

3. Dominus Litis Koordinatif

   Komnas HAM diberikan kewenangan supervisi aktif (active oversight) terhadap Kejaksaan Agung dalam perkara HAM berat, termasuk kewenangan mengusulkan keberatan secara norma andaikan Kejaksaan menghentikan alias mengembalikan berkas tanpa argumen yuridis nan memadai.

Tentunya, untuk menerapkan salah satu dari model model tersebut, haruslah dengan perubahan UU HAM dan UU Pengadilan HAM sebagai UU sektoral HAM. Reformasi ini memerlukan political will yang kuat dari penyelenggara negara lantaran tanpa reformasi tersebut, belasan kasus pelanggaran HAM berat bakal an terus menjadi luka terbuka nan tidak pernah sembuh, bukan lantaran kebenaran tidak ditemukan, melainkan lantaran sistem nan ada tidak dirancang untuk mengubah kebenaran menjadi keadilan dan kepastian sebagaimana tujuan hukum.