Kepala Daerah: Pelayan atau Penguasa?

Pagi itu seorang ibu tergopoh-gopoh mendatangi instansi bupati. Di tangannya tergenggam map lusuh berisi berkas pengobatan anaknya nan telah beberapa kali tertunda lantaran persoalan administrasi. Sejak pukul delapan pagi dia menunggu dengan angan dapat menyampaikan langsung keluhannya kepada kepala daerah.

Menjelang siang, seorang petugas menghampiri sembari berbicara pelan, "Maaf, Bu. Bapak sedang menerima tamu penting." Sang ibu mengangguk, lampau melangkah keluar dengan mata berkaca-kaca. Sebelum meninggalkan laman kantor, dia berbisik kepada suaminya, "Bukankah beliau dipilih oleh rakyat?

Mengapa berjumpa untuk meminta pelayanan terasa lebih susah daripada menghadiri kampanye?" Pertanyaan sederhana itu sesungguhnya menggambarkan paradoks mendasar dalam pemerintahan wilayah di Indonesia: kepala wilayah dipilih oleh rakyat untuk melayani, tetapi dalam praktiknya tidak sedikit nan lebih tampil sebagai penguasa wilayah daripada pelayan masyarakat.

Otonomi Daerah: Kekuasaan untuk Melayani, Bukan Menguasai

Konstitusi Indonesia tidak pernah menempatkan otonomi wilayah sebagai sarana menciptakan "raja-raja kecil". Pasal 18 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 mengatur penyelenggaraan pemerintahan wilayah berasas asas otonomi dan tugas pembantuan agar pelayanan publik lebih dekat kepada masyarakat. Semangat itu diperkuat oleh Pasal 28D ayat (1) mengenai kepastian norma nan setara dan Pasal 34 ayat (3) nan mewajibkan negara bertanggung jawab atas penyediaan akomodasi pelayanan umum nan layak.

Prinsip tersebut diterjemahkan dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Pasal 65 menegaskan bahwa kepala wilayah bekerja memimpin penyelenggaraan urusan pemerintahan, menyusun kebijakan daerah, menjaga ketenteraman, mengelola finansial daerah, serta meningkatkan kesejahteraan masyarakat melalui pelayanan publik.

Namun, pada sisi lain, undang-undang nan sama juga memberikan kewenangan nan sangat luas kepada kepala daerah, mulai dari pembinaan birokrasi, pengelolaan APBD, penetapan beragam kebijakan strategis, hingga pengangkatan dan pemberhentian pejabat wilayah sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan. Di sinilah muncul paradoks. Melalui celah tafsir terhadap kewenangan konstitusional dan undang-undang tersebut, sebagian kepala wilayah lebih menonjolkan dimensi kekuasaan daripada dimensi pelayanan. Jabatan dipahami sebagai kewenangan untuk mengendalikan birokrasi dan membangun pengaruh politik, bukan sebagai amanah untuk menyelesaikan persoalan rakyat.

Ilmuwan politik Robert A. Dahl melalui teori Polyarchy menjelaskan bahwa legitimasi kerakyatan berjuntai pada tingkat responsivitas pemerintah terhadap kebutuhan masyarakat. Kekuasaan memperoleh makna ketika bisa menjawab aspirasi penduduk negara, bukan ketika sukses memperluas kontrol politik.

Pandangan tersebut diperkuat oleh Robert K. Greenleaf melalui teori Servant Leadership. Greenleaf menegaskan bahwa pemimpin sejati pertama-tama adalah pelayan. Ukuran keberhasilan seorang pemimpin bukanlah besarnya kekuasaan nan dimiliki, melainkan apakah masyarakat nan dipimpinnya menjadi lebih sejahtera, lebih mandiri, dan mempunyai kesempatan hidup nan lebih baik dibanding sebelumnya.

Ketika Kekuasaan Menjadi Tujuan

Dalam praktik pemerintahan daerah, orientasi pelayanan sering kali bergeser menjadi orientasi kekuasaan. Kewenangan mutasi pejabat dapat berubah menjadi instrumen membangun loyalitas politik. Program pembangunan lebih menonjolkan proyek-proyek monumental daripada kualitas pendidikan, kesehatan, air bersih, transportasi, dan pelayanan dasar nan langsung dirasakan masyarakat. Tidak sedikit pula anggaran komunikasi publik lebih diarahkan pada pencitraan kepala wilayah dibanding peningkatan kualitas layanan.

Fenomena tersebut menunjukkan bahwa masalah utama bukan terletak pada besarnya kewenangan nan diberikan konstitusi, melainkan pada langkah kewenangan itu dipahami. Otonomi nan semestinya mendekatkan pelayanan kepada masyarakat justru dapat berubah menjadi sentralisasi kekuasaan di tingkat lokal andaikan sistem pengawasan dan akuntabilitas tidak melangkah efektif.

Padahal, paradigma pemerintahan modern telah bergerak ke arah nan berbeda. World Bank melalui konsep Good Governance menempatkan akuntabilitas, transparansi, partisipasi masyarakat, efektivitas pemerintahan, dan supremasi norma sebagai syarat utama keberhasilan pembangunan. Pemerintah nan baik bukan diukur dari kuatnya pengendalian terhadap birokrasi, tetapi dari keahlian menghadirkan pelayanan publik nan berkualitas, terbuka, dan dapat dipertanggungjawabkan.

Pelajaran dari Dunia

Pengalaman beragam negara memperlihatkan bahwa wilayah nan maju nyaris selalu dipimpin oleh kepala wilayah nan menempatkan pelayanan sebagai prioritas utama.

Finlandia merupakan salah satu contoh paling berhasil. Pemerintah wilayah di negara tersebut diberi kewenangan luas, tetapi seluruh kewenangan diarahkan untuk meningkatkan kualitas pendidikan, kesehatan, pelayanan sosial, dan jasa digital. Akibatnya, tingkat kepercayaan masyarakat terhadap pemerintah menjadi salah satu nan tertinggi di dunia, sementara kualitas pelayanan publik terus berada pada ranking atas.

Sebaliknya, pengalaman Venezuela menunjukkan pelajaran berbeda. Ketika orientasi politik dan penguasaan birokrasi lebih dominan daripada pelayanan publik, pemerintah wilayah kehilangan keahlian menjawab kebutuhan masyarakat. Krisis ekonomi berkepanjangan kemudian memperburuk jasa kesehatan, pendidikan, dan kesejahteraan rakyat. Kekuasaan nan terkonsentrasi rupanya tidak identik dengan pemerintahan nan efektif.

Pelajaran tersebut menegaskan bahwa kesejahteraan rakyat tidak ditentukan oleh besarnya kewenangan kepala daerah, melainkan oleh orientasi penggunaan kewenangan tersebut.

Indonesia: Saatnya Mengembalikan Kepala Daerah sebagai Pelayan Rakyat

Indonesia sebenarnya menunjukkan kemajuan pembangunan manusia. Data Badan Pusat Statistik mencatat Indeks Pembangunan Manusia (IPM) Indonesia pada 2025 mencapai sekitar 75,90, sementara tingkat kemiskinan menurun menjadi sekitar 8,47 persen alias sekitar 23,85 juta penduduk. Angka tersebut menunjukkan arah pembangunan nasional nan positif.

Namun, keberhasilan nasional itu tetap menyisakan kesenjangan antardaerah. Sebagian wilayah bisa melompat maju lantaran kepemimpinan nan responsif terhadap pelayanan publik, sementara wilayah lain tertinggal akibat lemahnya tata kelola pemerintahan.

Karena itu, reformasi pemerintahan wilayah tidak cukup hanya melalui perubahan regulasi. nan jauh lebih krusial adalah mengubah paradigma kepemimpinan. Kepala wilayah kudu dievaluasi terutama berasas kualitas pelayanan publik, peningkatan Indeks Pembangunan Manusia, penurunan nomor kemiskinan, kualitas pendidikan, kesehatan, kemudahan berusaha, serta tingkat kepuasan masyarakat, bukan semata-mata dari besarnya realisasi anggaran alias banyaknya proyek fisik.

Di sisi lain, DPRD, Ombudsman, Badan Pemeriksa Keuangan, abdi negara pengawas internal pemerintah, media massa, perguruan tinggi, dan masyarakat sipil kudu diperkuat sebagai bagian dari sistem checks and balances agar kewenangan kepala wilayah tidak bergeser menjadi kekuasaan kekuasaan.

Lebih lanjut, kepala wilayah dipilih bukan untuk menjadi simbol kekuasaan, melainkan wajah negara nan paling dekat dengan rakyat. Semakin besar kewenangan nan diberikan oleh konstitusi dan undang-undang, semakin besar pula tanggungjawab moral untuk melayani. Otonomi wilayah bakal menjadi fondasi kemajuan bangsa andaikan dimaknai sebagai desentralisasi pelayanan, bukan desentralisasi kekuasaan.

Ketika kepala wilayah lebih bangga menjadi pelayan rakyat daripada penguasa wilayah, saat itulah kerakyatan lokal betul-betul menghadirkan kesejahteraan nan dijanjikan oleh konstitusi.