Kebijakan PPPK: Menyelesaikan Honorer, atau Mendesain Ulang Birokrasi?

Kebijakan Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK) merupakan salah satu perubahan besar dalam manajemen aparatur sipil negara di Indonesia. Kebijakan ini tidak dapat dilepaskan dari persoalan panjang tenaga non-ASN alias honorer nan selama bertahun-tahun bekerja di lembaga pemerintah tanpa kepastian status. Karena itu, saya memandang kebijakan pengadaan PPPK tidak tepat jika hanya dinilai dari pertanyaan berapa banyak tenaga honorer nan sukses diangkat menjadi ASN. Ukuran keberhasilannya kudu lebih jauh: apakah kebijakan tersebut bisa menghasilkan birokrasi nan lebih produktif, profesional, adaptif, dan pada akhirnya meningkatkan kualitas pelayanan publik?

Pertanyaan ini menjadi semakin relevan ketika kita memandang perubahan struktur ASN Indonesia.

Berdasarkan Statistik ASN Badan Kepegawaian Negara per 31 Desember 2025, jumlah ASN mencapai 6.546.083 orang. Dari jumlah tersebut terdapat 3.557.697 PNS, 2.040.965 PPPK, dan 947.421 PPPK Paruh Waktu. Dengan demikian, sekitar 31 persen ASN merupakan PPPK penuh waktu dan sekitar 14,5 persen merupakan PPPK paruh waktu. Jika keduanya digabungkan, nyaris 46 persen ASN Indonesia berada dalam skema PPPK. Angka ini menunjukkan bahwa PPPK bukan lagi kebijakan pelengkap dalam sistem ASN. PPPK telah menjadi bagian nan sangat besar dari struktur birokrasi Indonesia.

Yang lebih menarik, distribusinya sangat terkonsentrasi di pemerintah daerah. Sekitar 80 persen PPPK penuh waktu dan 97 persen PPPK paruh waktu berada di lembaga daerah. Artinya, akibat kebijakan PPPK pada akhirnya sangat dekat dengan kapabilitas pemerintah wilayah dalam mengelola organisasi, anggaran, dan pelayanan publik.

Dari Penyelesaian Honorer ke Desain Birokrasi

Saya memandang pemerintah patut diapresiasi lantaran mengambil langkah serius untuk menyelesaikan persoalan tenaga non-ASN. UU Nomor 20 Tahun 2023 tentang ASN secara tegas mengamanatkan penataan pegawai non-ASN dan melarang lembaga pemerintah mengangkat pegawai non-ASN untuk mengisi kedudukan ASN.

Pada tahap pengadaan PPPK 2024, pemerintah menyediakan 1.008.337 susunan PPPK. Hingga Agustus 2025, sebanyak 875.934 susunan telah terisi. Sebelumnya, dari 1.789.051 tenaga non-ASN nan tercatat dalam database BKN, sebanyak 1.608.743 telah mengikuti pendaftaran seleksi PPPK tahap I dan II. Ini bukan nomor kecil. Negara sedang melakukan transformasi besar terhadap struktur employment di sektor publik.

Namun justru lantaran skalanya sangat besar, menurut saya, kita perlu mengubah langkah pandang. PPPK tidak boleh berakhir sebagai instrumen penyelesaian honorer. PPPK kudu menjadi instrumen kreasi ulang birokrasi. Ada perbedaan mendasar antara kedua pendekatan tersebut.

Jika orientasinya adalah menyelesaikan honorer, pertanyaan utamanya adalah: siapa nan kudu diangkat?

Tetapi jika orientasinya adalah merancang birokrasi, pertanyaannya berubah menjadi: pekerjaan apa nan dibutuhkan negara, kompetensi apa nan diperlukan, berapa orang nan dibutuhkan, dan gimana memastikan setiap orang menghasilkan keahlian nan sebanding dengan investasi negara? Menurut saya, pertanyaan kedua inilah nan semestinya menjadi agenda kebijakan ASN setelah fase besar penataan non-ASN. Jangan Sampai Kita Menyelesaikan Masalah Status, tetapi Memindahkan Masalah Organisasi

Salah satu keberhasilan utama kebijakan PPPK adalah memberikan kepastian status kepada tenaga non-ASN nan selama bertahun-tahun bekerja di lembaga pemerintah. Tetapi kepastian status tidak otomatis menghasilkan peningkatan keahlian organisasi. Di sinilah pertimbangan kebijakan PPPK menjadi penting. Bahkan pemerintah sendiri telah menyampaikan bahwa pengadaan PPPK nan diarahkan untuk penyelesaian honorer perlu dievaluasi: apakah sistem tersebut betul-betul meningkatkan pelayanan publik alias tidak.

Saya kira ini adalah titik kembali nan penting.

Keberhasilan kebijakan PPPK semestinya tidak lagi diukur dengan parameter input seperti jumlah formasi, jumlah peserta, jumlah nan lulus, alias jumlah SK pengangkatan. Kita perlu mulai bertanya mengenai output dan outcome. Apakah waktu pelayanan menjadi lebih cepat? Apakah kualitas pendidikan meningkat? Apakah jasa kesehatan menjadi lebih baik? Apakah pekerjaan manajemen menjadi lebih efisien? Apakah transformasi digital menghasilkan produktivitas nan lebih tinggi? Dan nan paling penting: apakah masyarakat merasakan perubahan tersebut?

Persoalan Berikutnya adalah Fiskal

Pertanyaan kedua adalah keahlian fiskal pemerintah, terutama pemerintah daerah.

UU Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah menetapkan bahwa shopping pegawai wilayah paling tinggi 30 persen dari total shopping daerah, dengan pengecualian tertentu untuk tunjangan pembimbing nan dialokasikan melalui transfer ke daerah. Batas ini dimaksudkan untuk menciptakan struktur shopping wilayah nan lebih sehat dan memberi ruang bagi pembangunan.

Namun realitas di lapangan menunjukkan bahwa persoalannya belum selesai. Kajian Kanwil Direktorat Jenderal Perbendaharaan Kementerian Keuangan di Nusa Tenggara Barat menunjukkan bahwa dalam APBD konsolidasian 2025, shopping pegawai mencapai lebih dari 44 persen, jauh di atas pemisah 30 persen. Pada saat nan sama, shopping modal hanya sekitar 10 persen. Kondisi ini menggambarkan persoalan nan lebih besar daripada sekadar kepatuhan terhadap pemisah shopping pegawai: struktur fiskal wilayah dapat menjadi semakin kaku ketika porsi shopping nan berkarakter rutin semakin besar.

Tentu, nomor tersebut tidak dapat serta-merta disimpulkan seluruhnya sebagai akibat pengangkatan PPPK. Belanja pegawai wilayah dipengaruhi banyak faktor. Tetapi konteks PPPK menjadi relevan lantaran pemerintah wilayah memang sedang mengalami peningkatan kebutuhan shopping pegawai sebagai akibat dari penataan ASN. Dengan demikian, pertanyaan kebijakannya bukan apakah PPPK merupakan “beban” alias bukan.

Pertanyaan nan lebih esensial adalah: Apakah tambahan shopping untuk PPPK menghasilkan tambahan kapabilitas pelayanan publik nan sebanding?

Contoh lain dapat dilihat dari Jawa Barat. Dalam Laporan Keuangan Pemerintah Daerah Provinsi Jawa Barat Tahun Anggaran 2024, realisasi shopping pegawai mencapai sekitar Rp8,12 triliun. Pemerintah Provinsi Jawa Barat secara definitif menyebut bahwa peningkatan shopping operasi antara lain dipengaruhi oleh peningkatan shopping pegawai atas penerimaan pegawai PNS dan PPPK. Pada 2025, berasas info APBD nan dipublikasikan Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan, shopping pegawai Jawa Barat dianggarkan sekitar Rp9,11 triliun, dengan realisasi sekitar Rp8,56 triliun. Dibandingkan total shopping wilayah sekitar Rp31,08 triliun, porsi anggaran shopping pegawai berada di sekitar 29 persen.

Jawa Barat menarik bukan lantaran merupakan contoh wilayah nan mengalami krisis fiskal. Justru sebaliknya. Daerah dengan kapabilitas fiskal dan pedoman pendapatan nan relatif kuat pun tetap kudu mengelola akibat dari bertambahnya jumlah ASN secara hati-hati. Sebab ketika shopping pegawai meningkat, pertanyaan berikutnya bukan hanya gimana bayar penghasilan dan tunjangannya, tetapi apa tambahan kapabilitas birokrasi nan diperoleh pemerintah wilayah dari shopping tersebut. Dengan kata lain, persoalan PPPK bukan sekadar affordability. Ia juga merupakan persoalan value for money.

Jika satu tambahan pegawai menghasilkan peningkatan produktivitas, kualitas layanan, dan pencapaian sasaran pembangunan, maka shopping pegawai dapat dipandang sebagai investasi. Tetapi jika jumlah pegawai bertambah sementara output organisasi tidak berubah secara signifikan, maka pemerintah menghadapi persoalan efisiensi. Karena itu, menurut saya, perdebatan mengenai PPPK semestinya tidak berakhir pada berapa penghasilan nan kudu dibayar, tetapi bergeser menjadi berapa nilai publik nan dihasilkan dari setiap rupiah shopping pegawai. Jangan Sampai Efisiensi Hanya Mengurangi Belanja, tetapi Tidak Mengubah Cara Kerja

Ada satu persoalan lain nan perlu diperhatikan. Ketika pemerintah menghadapi tekanan fiskal, respons nan paling mudah adalah mengendalikan belanja. Tetapi mengurangi shopping pegawai saja tidak otomatis membikin birokrasi menjadi lebih produktif. nan dibutuhkan adalah transformasi workforce. Bayangkan sebuah pemerintah wilayah mempunyai 10.000 pegawai. Kemudian dilakukan efisiensi anggaran dan jumlah pegawai sukses ditekan. Tetapi proses bisnisnya tetap sama, struktur organisasinya tetap gemuk, pekerjaan administratif tetap berulang, dan kompetensi pegawai tidak berubah. Secara fiskal mungkin lebih murah. Tetapi belum tentu lebih produktif. Karena itu, kebijakan PPPK kudu melangkah berbarengan dengan penyederhanaan proses bisnis, digitalisasi layanan, redesign organisasi, pengembangan kompetensi, dan manajemen talenta.

Inilah argumen kenapa saya memandang persoalan PPPK tidak dapat diselesaikan hanya dari perspektif kepegawaian. PPPK adalah persoalan workforce policy, bukan sekadar personnel administration.

PPPK Harus Masuk ke Era Manajemen Talenta

Di sinilah saya memandang agenda kebijakan berikutnya. Indonesia sudah mempunyai dua kategori besar ASN: PNS dan PPPK. Namun jangan sampai perbedaan status kepegawaian kemudian menghasilkan fragmentasi dalam pengelolaan talenta. PPPK kudu ditempatkan dalam kerangka manajemen talenta ASN. Artinya, setelah seseorang menjadi PPPK, pemerintah tidak boleh berakhir pada pengangkatan. Harus ada pemetaan keahlian dan potensi, pengembangan kompetensi, mobilitas, pengayaan pekerjaan, pengelolaan karier, penghargaan bagi talenta berkinerja tinggi, dan sistem suksesi untuk posisi nan memerlukan kompetensi strategis. Dengan kata lain, PPPK jangan hanya dipandang sebagai employment arrangement, tetapi sebagai bagian dari talent architecture birokrasi. Hal ini semakin krusial lantaran PPPK sangat dominan pada kedudukan fungsional dan berada pada sektor-sektor pelayanan publik seperti pendidikan dan kesehatan. Artinya, kualitas pengelolaan PPPK bakal sangat menentukan kualitas jasa publik sehari-hari.

Saatnya Mengubah Logika Pengadaan

Karena itu, saya memandang setidaknya ada empat perubahan nan perlu dilakukan.

Pertama, dari people-based recruitment menjadi position-based workforce planning. Pengadaan ASN kudu dimulai dari kebutuhan organisasi, bukan dari jumlah orang nan tersedia. Pemerintah perlu mengetahui pekerjaan apa nan betul-betul dibutuhkan, gimana beban kerjanya, kompetensi apa nan diperlukan, dan apakah pekerjaan tersebut berkarakter permanen, temporer, projektif, alias fleksibel.

Kedua, dari headcount menjadi produktivitas. Setiap susunan PPPK kudu mempunyai hubungan nan jelas dengan output organisasi. Pemerintah wilayah nan mengusulkan kebutuhan pegawai semestinya dapat menjelaskan bukan hanya jumlah pegawai nan diperlukan, tetapi juga pekerjaan nan bakal dihasilkan dan kontribusinya terhadap sasaran pelayanan publik.

Ketiga, dari penyelesaian honorer menuju manajemen talenta. PPPK nan telah direkrut kudu dipetakan berasas keahlian dan potensinya. Mereka nan mempunyai keahlian tinggi kudu mendapatkan kesempatan berkembang. Mereka nan memerlukan penguatan kudu mendapatkan intervensi pengembangan. Dengan ini, negara tidak hanya menyelesaikan status kepegawaian, tetapi juga membangun kualitas human capital birokrasi.

Keempat, dari penganggaran pegawai menuju fiskal-performance contract. Setiap keputusan menambah pegawai kudu dapat dijelaskan dengan logika sederhana: berapa orang nan dibutuhkan → untuk pekerjaan apa → menghasilkan output apa → dengan biaya berapa → dan berakibat terhadap masyarakat seperti apa. Inilah nan menurut saya kudu menjadi standar baru dalam pengadaan ASN.

PPPK 2.0

Karena itu, saya tidak memandang solusi kebijakan berada pada pilihan antara “melanjutkan PPPK” alias “menghentikan PPPK." PPPK justru perlu dilanjutkan, tetapi dengan paradigma nan berbeda. Saya menyebutnya sebagai PPPK 2.0. PPPK generasi pertama adalah instrumen untuk memberikan kepastian status dan menyelesaikan persoalan tenaga non-ASN. PPPK generasi berikutnya kudu menjadi instrumen untuk membangun workforce pemerintah nan lebih fleksibel, berbasis kebutuhan, berbasis kompetensi, berbasis kinerja, dan berorientasi pada pelayanan publik.

Dengan paradigma ini, pemerintah tidak lagi bertanya semata-mata: “Berapa banyak pegawai nan sukses kita angkat?” Tetapi: “Birokrasi seperti apa nan sedang kita bangun dengan pegawai nan kita angkat?” Bagi saya, inilah pertanyaan kebijakan nan jauh lebih penting.

Penyelesaian honorer adalah sebuah milestone. Tetapi dia bukan tujuan akhir. Tujuan akhirnya adalah membangun birokrasi nan bisa bekerja lebih baik dengan jumlah, struktur, kompetensi, dan biaya nan tepat. Jika fase pertama kebijakan PPPK adalah menyelesaikan masalah masa lalu, maka fase berikutnya kudu diarahkan untuk merancang masa depan birokrasi Indonesia. Dan pada titik inilah keberhasilan kebijakan PPPK semestinya mulai diukur: bukan dari berapa banyak orang nan mendapatkan status ASN, tetapi dari berapa besar kapabilitas negara nan sukses kita bangun.